ã Центр політичних досліджень

 

 

Адміністративний ресурс і способи

його нейтралізації

Семінар відбувся у суботу, 31 січня у Львові. Організатори семінару - Центр політичних досліджень (м.Львів) та Центр досліджень регіональної політики (м.Суми) за участю Інституту соціогуманітарних проблем людини. Семінар відбувався за підтримки Міжнародного фонду „Відродження” та Посольства Канади в Україні.

 

Матеріали семінару

 

Учасники:

1.  Анатолій Романюк, Центр політичних досліджень

2.  Олег Медуниця, Центр досліджень регіональної політики,

3.  Олександр Хоруженко, Центр досліджень регіональної політики

4.  Микола Бучин, Центр політичних досліджень,

5.  Христина Поліщук, Центр політичних досліджень

6.  Олександр Шумельда, Фундація „Україна-США”,

7.  Любомир Скочиляс, СГК „Генеза”,

8.  Володимир Мельник, Інститут соціогуманітарних проблем людини,

9.  Сергій Меркулов, Асоціація політичних консультантів України,

10.    Микола Поліщук, ЛНУ ім.Івана Франка

11.    Юрій Цетнар, Програма „Партнерство за прозоре суспільство”,

12.    Тарас Чорновіл, Народний депутат України,

13.    Олександр Кондрашов, газета „Аудиторія”,

14.    Ігор Танчин, ІА „Контекс- медіа”,

15.    Юрій Тишкун, газета „Поступ”,

16.    Оксана Макух, інтерне- газета „КуПол”.

 

 

А. Романюк: Ми проводимо з вами черговий семінар. Ініціаторами проведення цього семінару є Центр політичних досліджень ЛНУ ім. І.Франка філософського факультету у співпраці із Центром досліджень регіональної політики (м.Суми) та Інститутом соціогуманітарних проблем людини МОН та НАН України.

Питання, яке ми сьогодні поставили на порядок денний – це питання сутності адміністративного ресурсу. Це питання в певній мірі є досить новим для політичної науки. Якщо йти за хронологією, то ми можемо говорити про те, що на поч. 90-х рр. перший президент України Л. Кравчук почав говорити про “партію влади” і про її роль як особливого чинника політичного процесу. Через певний час зявляється саме поняття адміністративний ресурс, яке активно почало використовуватися для характеристики політичних явищ і процесів в Україні і не лише в Україні.У зв’язку з цим виникає цілий ряд питань, на які , на жаль, ми не маємо вичерпної відповіді. Адміністративний ресурс є спадком радянської командно-адміністративної системи чи, можливо, він не є цим спадком? Тому що перші 4 роки (або, умовно, якщо ми можемо говорити про вибори першого президента і другі вибори президента) за оцінками багатьох дослідників не можна розглядати як такі, де був застосований потужний адміністративний ресурс, або якщо взагалі він був присутній, то не в такій мірі, щоб впливати на перебіг тих політичних подій. Тобто, це є наслідок, спадок, рецидив, чи, можливо, це є нове явище, яке з’явилося і почало розвиватися за певних умов? Тим більше, що, наприклад, у державах, які утворилися на території колишніх республік Прибалтики, немає такого феномену як потужного явища. Тому це питання а також питання, які пов’язані з самою сутністю адміністративний ресурс, з чого він складається, які більш ширші поняття його охоплюють, як він відноситься до суміжних понять – це питання, які ми б хотіли розглянути на нашому семінарі.

Ми також маємо обговорити і з’ясувати позиції щодо індикаторів, за допомогою яких ми б могли знаходити та виміряти в умовах сьогоднішнього дня, сьогоднішнього політичного життя, адміністративний ресурс.

Тому я запрошую всіх нас обговорити дане питання і побудуємо нашу роботу наступним чином: ми пропонуємо, щоб сьогодні було два доповідачі. Це Олександр Шумельда, аспірант кафедри політології ЛНУ ім. І. Франка та Микола Бучин, аспірант кафедри політології Національного університету „Львівська політехніка”, а також Олег Медуниця із сумського Центру досліджень регіональної політики. Крім того, ми запросили народного депутата Т. Чорновола, щоб він, як експерт, виступив і висловив своє бачення адміністративного ресурсу. Також ми просимо всіх присутніх на семінарі брати активну участь в обговоренні цього питання.

 

 

Олександр Шумельда

Адміністративний ресурс

як елемент виборчого процесу

 

На сьогодні одним з найбільш проблемних питань практики функціонування пострадянських держав є порушення законодавства щодо волевиявлення громадян при реалізації процедур формування представницьких органів влади з боку інститутів виконавчої влади.

У силу різних причин дані явища стали фактором державної політики, який прийнято називати "адміністративним ресурсом". І без його врахування не можна аналізувати жоден процес в державі.

Під адміністративним ресурсом будемо розуміти нелегітимний вплив на підготовку, проведення та підведення підсумків виборів органів державної влади, адміністрацій державних установ і організацій, державних підприємств, органів місцевого самоврядування тощо з метою підтримки певного кандидата, політичної партії чи іншої політичної групи.

Цей вплив може набувати різних форм. Проте найбільш вживаними є:

1.  мобілізація в директивному порядку трудових колективів як для ведення передвиборчої агітації, так і для голосування;

використання матеріально-технічних засобів державних органів та установ у впливі на електоральну поведінку виборця (в тому числі, державних засобів масової інформації) тощо.

Вихідною точкою при характеристиці можливої поведінки адмінресурсу є встановлення його мотивації. Іншими словами, яка ціль ставиться, які інтереси переслідуються органами виконавчої влади при реалізації важелів адміністративного тиску на виборчий процес?

Якщо проаналізувати мотивацію втручання органів державної влади України у парламентські вибори 2002 року - можна виділити такі основні три мотиви:

1)  необхідність проведення до парламенту кандидатів, які здатні підтримати політику Президента України;

2)  формування такого складу законодавчого органу, який заблокує будь-яку можливість порушення процедури імпічменту Президента України;

3)  забезпечення законодавчого представництва інтересів певних політико-економічних груп.

Видається так, що саме з цією метою напередодні виборів 2002 року було сформовано пропрезидентський виборчий блок "За Єдину Україну"

(Партія Регіонів України, Народно-демократична партія України, партія "Трудова Україна", Аграрна партія України, Партія підприємців і промисловців України).

Сучасна доля цього політичного утворення всім присутнім відома.

Отже, повертаючись до втручання суб'єктів адміністративного тиску у виборчий процес – в Україні його можуть здійснювати такі органи:

1)  Адміністрація Президента України;

2)  Кабінет Міністрів України;

3)  центральні органи виконавчої влади;

4)  місцеві органи виконавчої влади;

5)  органи місцевого самоврядування (насамперед, сільські, селищні, міські голови, виконавчі комітети рад)

На сьогодні центральну позицію в реалізації несанкціонованого впливу органів виконавчої влади на виборчий процес відіграє Адміністрація Президента України. Це обумовлено специфікою системи влади, яка існує в Україні: не передбачений Конституцією чи якимсь іншим нормативно-правовим документом вищої юридичної сили інститут -  Адміністрація Президента, володіє ширшим колом повноважень, ніж вищий орган виконавчої влади - Кабінет Міністрів України.               

Згідно з Указом Президента України "Про Адміністрацію Президента України" від 14 грудня 1996 року доручення Глави Адміністрації Президента, Першого помічника Президента, першого заступника та заступників Глави Адміністрації Президента є обов'язковими для виконання органами виконавчої влади та їх посадовими особами.

Проаналізувати рівень застосування адміністративного ресурсу в Україні можна на прикладі минулих парламентських виборів.

"Активи" адмінресурсу, який застосовувався в 2002 році на центральному рівні можна підсумувати за такими показниками:

Так, крім Прем'єр-міністра Анатолія Кінаха (№2 виборчого списку "За ЄдУ") керівником штабу блоку "За Єдину Україну" був міністр аграрної політики, член Аграрної партії України Іван Кириленко.

Актив блоку також складали:

1) присутність представників політичних партій, що складають пропрезидентський блок "За Єдину Україну", у вищих органах державної влади і центральних органах виконавчої влади;

2) наявність міністрів і чиновників з центральних органів виконавчої влади у виборчому списку "За ЄдУ".

·    віце-прем'єр-міністр України Володимир Семиноженко (голова Партії Регіонів України),

·    міністр транспорту Валерій Пустовойтенко (голова НДП),

·    міністр промислової політики Василь Гурєєв,

·    голова Державної Податкової Адміністрації Микола Азаров,

·    генеральний директор Державної адміністрації залізничного транспорту України Георгій Кірпа,

·    голова Державного комітету лісового господарства України Валерій Самоплавський,

·    Голова Державного комітету України з питань регуляторної політики та підприємництва Олександра Кужель тощо.

Активи адмінресурсу серед губернаторів на виборах 2002 року також досить значні. Щоправда, лише невелика частина глав адміністрацій ідентифікувала себе з конкретними партійними орієнтаціями:

•   Харківський губернатор Євген Кушнарьов з НДП,

•   його запорізький і донецький колеги Євген Карташов і Володимир Янукович з Партією Регіонів,

•   глава Львівської облдержадміністрації Михайло Гладій з Аграрною Партією України,

•   міський голова Києва Олександр Омельченко з "Єдністю".

Більшість губернаторів вчинили обережніше - обставили себе заступниками, які успішно суміщають посади державних і партійних функціонерів.

Так, заступником Кушнарьова, керівником апарату Харківської облдержадміністрації був Зорченко, НДПіст зі стажем, а інший його заступник - Потапов, був керівником обласної Партії Регіонів.

Заступником голови Луганської ОДА був  Махортов, голова Луганської АПУ,

Хмельницький губернатор Лундишев у своїх заступниках мав майже всіх обласних лідерів "За ЄдУ".

Цей список можна продовжити.

 

Адмінресурс і органи місцевого самоврядування

Надзвичайно цікавою проблемою в ключі реалізації політичних цілей, окреслених Адміністрацією Президента, є взаємовідносини органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування.

Найцікавіше те, що сьогодні не існує реальних правових механізмів впливу органів виконавчої влади на органи місцевого самоврядування.

Закон України "Про місцеве самоврядування в Україні", Закон України "Про місцеві державні адміністрації", Закон України "Про столицю України, місто-герой Київ", фактично, виключають таку можливість.

Притягнути до відповідальності міських голів навіть в частині виконання делегованих повноважень органів виконавчої влади неможливо, не кажучи про відповідальність "за вибори". Тобто, сучасна система влади в Україні дозволяє переполовинити можливість впливу адміністративного ресурсу (в значенні впливу органів виконавчої влади) через блокування подібних "ініціатив" органами місцевого самоврядування. Місцеві еліти здатні реалізувати власний адмінресурс у власних політичних цілях. Особливо значною є самостійність органів влади у великих містах, обласних центрах.

Але, так виглядає, що сьогодні тільки незначна частина мерів великих міст може проводити політику, опозиційну адмінресурсу виконавчої влади. Причиною цьому є залученість до політичних процесів правоохоронних, контролюючих та юрисдикційних органів. Саме ці органи  активно використовувались та використовуються органами державної влади для прямого впливу на політичні, в першу чергу – виборчі процеси в Україні.

Адмінресурс у виборчому процесі:

типові порушення.

На основі аналізу типових порушень, зафіксованих під час виборів до Верховної Ради України 2002 року, можна виокремити такі основні типи:

1)  зловживання посадовими особами своїм службовим становищем на користь окремих суб'єктів виборчого процесу;

2)  адміністративний тиск на партії/блоки, кандидатів в депутати, ЗМІ.

В Артемівську Донецької області, у зв'язку з приїздом Леоніда Кучми 22 березня зняли з занять студентів навчальних закладів - технікуму залізничного транспорту, індустріального, медичного училища, ПТУ № 5 і ПТУ №53 - і змусили розклеювати листівки "За ЄдУ" на лінії президентського маршруту - від селища Опитноє до Артемівського заводу з обробки кольорових металів – загалом близько 20-ти кілометрів дороги.

У Кіровограді, у виборчому окрузі № 99 зафіксовано випадки збору підписів громадян у бланках про отримання бюлетеня для голосування. Мешканцям житлових будинків пропонують ставити підписи в документі так, наче вони вже прийшли на виборчу дільницю й отримали бюлетень. У разі, якщо хтось із цих людей не з'явиться для голосування на дільницю у визначений законодавством день, їхні бюлетені будуть вкинуті на користь "потрібного" кандидата.

Адмінресурс і судова гілка влади

(на прикладі виборів міського голови м. Мукачево)

29 червня. на виборах Мукачівського міського голови найбільшу кількість голосів здобув бізнесмен Василь Петьовка, якого підтримував Блок Віктора Ющенка "Наша Україна”. За Петьовку проголосували 15 тис. 288 виборців, що становить 49,9% виборців міста. Друге місце посів заступник голови Закарпатського обласної ради Ернест Нусер, якого підтримувала СДПУ(о). За нього віддали свої голоси 12 тис. 702 виборці, або 41,5% тих, хто взяв участь у голосуванні. Розрив між кандидатами становив 2 тис. 586 голосів. На виборчі дільниці прийшли 51% жителів міста, які мають право голосу. Ернест Нусер подав позов до Сихівського районного суду м. Львова з вимогою скасувати результати голосування на 15 виборчих дільницях з 36 у зв’язку з “численними фактами порушення процесу голосування” на цих дільницях.

15 липня. Сихівський районний суд м. Львова за позовом Ернеста Нусера визнав недійсними вибори міського голови м. Мукачево на 15 дільницях з 36, таким чином повністю задовольнивши вимоги позивача. Суд зобов'язав територіальну виборчу комісію Мукачевого встановити результати голосування та підсумки результатів виборів міського голови з урахуванням результатів голосування лише по 21 дільниці.

16 липня. Мукачівський міський суд розглянув позов одного з кандидатів – Василя Бурнадза про порушення виборчого законодавства під час виборів і скасував їхні результати лише на трьох дільницях.

17 липня. Мукачівська територіальна виборча комісія, з огляду на рішення Сихівського районного суду Львова та Мукачівського міського суду, перерахувала результати голосування 29 червня з урахуванням результатів лише по 21 виборчій дільниці. Згідно з рішенням міськвиборчкому від 17 липня, за Василя Петьовку віддали свої голоси 6 тис. 068 виборців, за Ернеста Нусера – 5 тис. 547, за Наталію Никитюк – 126, за Василя Бурнадза – 31. Міська територіальна виборча комісія прийняла рішення вважати обраним міським головою Василя Петьовку.

17 липня. Сихівський суд Львова виносить ще одне рішення -- скасовує рішення Мукачівської міської виборчої комісії від 29 червня щодо результатів голосування та підсумки виборів.

22 липня. Мукачівська міська виборча комісія підтверджує рішення про визнання переможцем виборів міського голови Василя Петьовки, а також, з огляду на взаємну суперечливість судових рішень щодо результатів виборів Сихівського районного (вибори недійсні) та Мукачівського міського (порушення лише на трьох дільницях) судів вирішила звернутися до Верховного Суду за роз'ясненнями.

14 листопада. Верховний Суд відмовляє у прийнятті до провадження заяви Ернеста Нусера про перегляд рішення Мукачівського міського суду, яким у визнанні виборів мера недійсними йому відмовлено. У ВСУ зазначили, що, відповідно до цивільно-процесуального законодавства, рішення Мукачівського міського суду є остаточним і оскарженню не підлягає.

25 грудня. Президент України Л. Д. Кучма видав Указ №1486 „Про заходи щодо забезпечення конституційних прав громадян та нормалізації життєдіяльності міста Мукачево Закарпатської області”. Коротко, суть Указу зводиться до таких пунктів:

1.  Міністерство юстиції України має вжити встановлених законом заходів щодо виконання рішення Сихівського районного суду м. Львова від 17 липня 2003 р.

2.  Центральна виборча комісія повинна здійснювати консультативно-методичне забезпечення діяльності Мукачівської міської територіальної виборчої комісії при проведенні повторних виборів Мукачівського міського голови.

3.  Новопризначений в.о. Мукачівського міського голови повинен:

· внести у двотижневий строк на розгляд Мукачівської міської ради пропозиції щодо стабілізації суспільно-політичної ситуації в місті;

· сприяти виборчим комісіям у здійсненні ними своїх повноважень;

· вжити заходів щодо всебічного сприяння жителям міста у реалізації їх прав при проведенні виборів Мукачівського міського голови.

Цим же Указом виконувачем обов’язків міського голови Мукачевого призначено Мирослава Опачка.

29 грудня. Новопризначений в.о.міського голови Мукачевого Мирослав Опачко займає кабінет мера. Під стінами ратуші відбувається стихійний мітинг на підтримку Петьовки. За оцінками різних джерел, кількість учасників коливається від 5 до 8 тисяч осіб. В.о. начальника УМВС в Закарпатській області п. Русин та прокурор Мукачевого Микола Кукуряк в супроводі спецпідрозділу МВС опечатують двері кабінету міського голови та міняють замки на них.

29 грудня. Депутати Мукачівської міської ради голосують за визнання президентського Указу „таким, що суперечить статтям 7,19,102,106,140,141,144 Конституції України, Закону України „Про місцеве самоврядування в Україні”, Європейській Хартії місцевого самоврядування і тому, відповідно до статті 57 Конституції України, є не чинним і виконанню не підлягає”. Депутати вирішують звернутися до Ради Європи з приводу, як вони вважають, “грубого порушення Європейської Хартії про місцеве самоврядування, спричинених прямим втручанням органів державної влади в роботу органу місцевого самоврядування”.

29 грудня. Василь Петьовка подає заяву до Мукачівського міського суду з приводу дій правоохоронців, вчинених 29 грудня.

29 грудня. Міський суд Мукачевого визнає “таким, що не відповідає законам України” Указ Президента від 26 грудня 2003 року "Про заходи щодо забезпечення конституційних прав мешканців і нормалізації життєдіяльності міста Мукачеве Закарпатської області”.

29 грудня. Василь Петьовка подає до Мукачівського міського суду заяву, де оскаржує дії правоохоронних органів, вчинені цими органами 29 ж грудня.

29 грудня. Уповноважений Верховної Ради України з прав людини Ніна Карпачова вносить до Конституційного суду України подання, в якому пропонує розглянути питання “про невідповідність Указу Президента України № 1486 від 25 грудня 2003 р. Конституції України”.

Водночас уповноважений звернулася з поданням на ім’я Президента України, у якому пропонує призупинити дію вищезазначеного Указу до прийняття рішення Конституційним судом України.

Цього ж дня Ніна Карпачова зустрічається з виконуючим обов’язки міністра внутрішніх справ Сергієм Гусаровим. Під час зустрічі вона заявляє про “неприпустимість втручання працівників міліції в діяльність органів місцевого самоврядування”.

30 грудня. Судове засідання Мукачівського міського суду за позовом Василя Петьовки з приводу дій правоохоронців 29-го грудня переноситься в провадження Верховного Суду України, який витребував усі матеріали справи.

8 січня. Мукачівська територіальна виборча комісія призначає повторні вибори міського голови на 18 квітня 2004 року.

8 січня. На сайті Асоціації міст України розміщено заяву, в якій зазначається, що АМУ “...підтримує Мукачівську територіальну громаду, обраних нею депутатів міської ради в їхньому прагненні мати і надалі на посаді міського голови всенародно обраного влітку 2003 року Василя Петьовку”. Заявлено, що “... керуючись пунктом 10 Резолюції 123 (2001 рік) Конгресу місцевих і регіональних влад Європи щодо місцевої і регіональної демократії в Україні, Асоціація міст України та громад інформуватиме Інституційний комітет Конгресу про ситуацію в м. Мукачеве “.

9 січня. Силами спецпідрозділів МВС перекрито підходи до сесійної зали Мукачівської міської ради. Правоохоронці, за вказівкою виконуючого обов'язки начальника УМВС України в Закарпатській області Віктора Русина, пускають у ратушу лише тих, хто має при собі посвідчення депутатів міськради. Це унеможливлює присутність на засіданні міської ради м. Мукачево ряду депутатів міської, обласної та Верховної Рад.

9 січня. Сесія міської ради Мукачевого розпускає міську територіальну виборчу комісію, припиняє повноваження заступників міського голови та керуючого справами виконавчого комітету міськради, звільняє секретаря міськради.

13 січня. До голови Верховної Ради України Володимира Литвина та прем’єр-міністра Віктора Януковича від групи народних депутатів надіслано депутатський запит щодо наслідків прийняття і виконання Указу Президента України від 25 грудня 2003 року щодо подій у м. Мукачевому. Депутати, “виходячи з того, що звернення представників Мукачівської міської ради, громадськості Закарпаття до центральних органів влади з цієї проблеми ігноруються”, просять “проінформувати про негативні наслідки його Указу” Президента України та рекомендують цей Указ відкликати. Пропонується також доручити відповідним комітетам ВР і міністерствам перевірити правомірність дій керівників Закарпатської ОДА, прокуратури, УМВС та інших силових структур під час подій 29 грудня та 9 січня. Під запитом поставили підписи народні депутати: Іван Мигович, Олександр Бондарчук, Іван Герасимов, Сергій Дорогунцов, Леонід Грач, Георгій Крючков, Омелян Парубок, Андрій Поліїт.

13 січня. Всеукраїнське громадське об’єднання “Україна в НАТО” звертається до послів іноземних держав, акредитованих в Україні, міжнародних організацій та інституцій, з проханням довести до урядів своїх країн інформацію про ситуацію в м. Мукачевому та заслухати відповідну інформацію про ситуацію в цьому місті на черговій сесії Парламентської Асамблеї Ради Європи.

14 січня. Віце-президент Асоціації міст України та громад Мирослав Пітцик надсилає листи Президентові України Леонідові Кучмі, голові Верховної Ради України Володимиру Литвину та народним депутатам, у яких сформульовано критичну позицію організації щодо подій в Мукачевому.

14 січня. Комітет Верховної Ради України з питань державного будівництва та місцевого самоврядування виносить своє рішення щодо Указу Президента від 25 грудня 2003 р. Комітет визнає даний Указ таким, що “грубо порушує Конституцію, закони України, позбавляє права на місцеве самоврядування територіальну громаду міста Мукачевого”. Своє рішення депутати направили до Конституційного Суду України.

15 січня. Народні депутати України Віктор Балога та Іван Іванчо подають Генеральному прокуророві України Геннадію Васильєву депутатський запит з приводу, на їхню думку, неправомірних дій прокурора м. Мукачевого Миколи Кукуряка щодо забезпечення дотримання чинного законодавства під час десятиденного (з 29-го грудня 2003 р. по 9 січня 2004 р.) утримання під посиленою охороною приміщення міської ради. Народні депутати просять Генерального прокурора України невідкладно дати належну оцінку діям прокурора.

21 січня. Для безпосереднього ознайомлення з ситуацією Мукачеве відвідує перший секретар політичного відділу Посольства США в Україні Кейсі Крістенсен: адже заступники Василя Петьовки, Золтан Лендєл та Олександр Галай передали до посольства письмову заяву на ім'я Президента США Джорджа Буша, де твердять про політичне переслідування з боку правоохоронних органів та просять США надати їм політичний притулок.

Адмінресурс і принципи державної служби

Правові норми, які врегульовують питання функціонування державної служби, часто не є перешкодою для прийняття вольових рішень і заяв, що характеризуються політичною упередженістю.

Прикладом цього є заява Президента України від 6 березня 2001 року, коли Леонід Кучма запропонував "кожному державному службовцю, починаючи з міністра, всім, хто причетний своїм членством, симпатіями, не кажучи вже про дії, до опозиційних утворень, протягом тижня визначитися: або вони звільняють місце в органах влади, або публічно відмежовуються від антидержавних формувань". На думку Президента, "це буде політично правильно і чесно перед собою і власним народом".

Найтиповішим, і, на жаль, вже звичним інструментом сучасної практики діяльності адмінресурсу щодо державних службовців є вимога керівником органу управління написання заяви держслужбовцем на звільнення без вказання дати з погрозою підписати її у випадку "негативного" результату голосування на виборах.

*  *     *

З вищесказаного видно, що вихідною позицією для критики адмінресурсу є порушення органами державної влади прав і свобод громадян у волевиявленні на виборах. Інструментарій, яким оперує адмінресурс, як правило, знаходиться поза правовим полем України та суперечить міжнародно-правовим нормам.

 

Микола Бучин

Адміністративний ресурс

та індикатори його виявлення

 

Адміністративний ресурс можна розглядати у широкому та вузькому значенні. Згідно широкого підходу під адміністративним ресурсом розуміють здатність органів державної влади здійснювати законний чи незаконний вплив на політичний процес з метою досягнення особистих чи групових цілей.

Однак найбільш повно адміністративний ресурс проявляється під час виборів. Тому в більшості випадків адміністративний ресурс трактують у вузькому значенні як явище, що стосується дій влади під час виборчого процесу.

Є кілька підходів до трактування поняття адміністративного ресурсу у вузькому значенні. Зокрема, адміністративний ресурс розглядають як один з ресурсів виборчої кампанії і під ним розуміють “комплекс додаткових ресурсів, котрими  володіє кандидат, який знаходиться при владі чи підтримується нею”[4, с.50].

Згідно іншого підходу адміністративний ресурс – це “сукупність адміністративних важелів, які можуть бути використані на користь тієї чи іншої політичної сили з метою забезпечення бажаного результату на виборах”[3]. Бажаний результат може досягатися як за допомогою законних методів, так і з порушенням законодавства.

Під адміністративним ресурсом також розуміють “нелегітимний вплив на підготовку, проведення та підведення підсумків виборів ... з метою підтримки певного кандидата, політичної партії чи іншої політичної груп”[2].

Ще одним підходом є трактування, згідно якого адміністративний ресурс – це “політологічний термін, що вживається для пояснення використання органами державної влади  та місцевого самоуправління або кандидатами у народні депутати, які є державними службовцями, своїх повноважень задля досягнення політичних або корпоративних цілей шляхом порушення норм чинного законодавства”[1].

Також вважають, що адміністративний ресурс - це "спроможність тієї чи іншої партії в такий спосіб побудувати вертикаль своїх структур, щоб забезпечити їй чіткість і злагодженість у роботі, вплив на громадську думку та відповідальність представників партії, які обіймають владні посади, перед партійцями та виборцями"[6].

Крім того адміністративний ресурс - це "всі представники обласних, районних, міських адміністрацій, яких використовують для виконання того чи іншого завдання"[6]. Тому якісна характеристика адміністративного ресурсу в даному випадку буде залежати від того, які саме завдання треба вирішити.

Досить поширеним є і такий підхід, що трактує адміністративний ресурс як евфемізм, який "вигадали для того, щоб незаконні дії назвати нейтральними науковими словами. Адміністративний ресурс - це фальсифікація виборів виконавчою владою української держави"[6]. Також адміністративним ресурсом вважається "безкарне порушення закону, правових норм у ході виборів"[5].

Як ми бачимо, є як і виключно негативні трактування адміністративного ресурсу, так і позитивне чи нейтральне його бачення. Загалом можна сказати, що адміністративний ресурс - це наявність у суб'єкта виборчого процесу у силу його приналежності до влади, додаткових ресурсів, які дозволяють йому здійснювати законний чи незаконний вплив на виборчий процес і волевиявлення виборців з метою досягнення особистих чи групових цілей.

Можна виділити 3 основні способи використання адміністративного ресурсу:

1. Прямий адміністративний тиск на виборців, порушення органами державної влади виборчого законодавства.

2.   Тиск на конкурентів та тих, хто їх підтримує.

3. Використання адміністративного ресурсу для ефективної побудови кандидатом від влади чи провладною партією власної виборчої компанії.

Однак рідко у виборчих кампаніях застосовується лише один спосіб використання адміністративного ресурсу. Найчастіше влада залучає всі три способи одночасно.

Також досить важливим для нас є питання про індикатори адміністративного ресурсу. Тобто, ми повинні визначити, за наявності яких саме ситуацій ми можемо однозначно говорити про застосування адміністративного ресурсу. Відповідно до трьох способів використання адміністративного ресурсу ми можемо виділити такі основні індикатори його виявлення:

·    насильницьке втягування громадян до лав відповідних політичних партій (чи навпаки, примушування людей вийти зі складу певних партій);

·    погрози застосувати силу, репресії проти виборців, якщо вони не проголосують за відповідного кандидата чи політичну партію;

·    порушення закону під час формування списків виборців. Так, до списків можуть вноситись ті громадяни, які вже не проживають на території даного виборчого округу чи дільниці, особи, що ще не досягнули 18 років, померлі. Це відкриває більше можливостей для маніпуляцій з виборчими бюлетенями;

·    репресії проти населення тих територій, які підтримують конкурентного владі кандидата чи політичну партію (блок). Це може здійснюватися шляхом відключення струму чи газу від певних населених пунктів, закриття маршрутів транспорту та інше;

·    тиск на підприємців з вимогою перечислити кошти у передвиборчі фонди певних політичних сил;

·    організація голосування строєм - солдатів, міліціонерів, ув'язнених примушують масово голосувати за відповідного кандидата чи політичну партію (блок);

·    маніпуляції з визначенням меж виборчих округів на основі   врахування розстановки політичних сил;

·    махінації під час сумування голосів в окружних виборчих комісіях чи в ЦВК.

·    прямі погрози чи шантаж кандидатів з використанням таких структур, як податкова адміністрація, санепідемстанція, міліція, пожежна охорона та інші структури;

·    кандидатам пропонуються певні посади, місця взамін на зняття своєї кандидатури;

·    створення різних труднощів у роботі виборчих штабів конкурентів (відключення телефонів, струму, рейди податківців та інших структур);

·    певним кандидатам не надаються під будь-яким приводом приміщення для організації зустрічей з виборцями;

·    зняття кандидата чи політичної партії з виборчих змагань на незаконних чи частково законних підставах;

·    тиск на спонсорів певних кандидатів чи на політичні партії та на організації, що підтримують даного кандидата чи партію;

·    інформаційна блокада, суть якої полягає в тому, що під тиском влади ЗМІ відмовляють певним кандидатам чи політичним партіям у наданні ефіру чи газетних площ;

·    закриття невигідних ЗМІ, арешти тиражів газет.

·    кандидат чи політична партія, які належать до влади, можуть проводити різні заходи (концерти, благочинні акції, святкування) під час виборчої компанії за рахунок коштів державного бюджету;

·    проведення під час виборчої кампанії заходів, спрямованих на покращення життєвого рівня населення (виплата заборгованості, ремонт доріг та ін.);

·    організація службових поїздок під час виборчої кампанії, за що кандидати, які є державними службовцями, ще й отримують грошове відшкодування за витрати;

·    використання кандидатом чи політичною партією службового обладнання, транспорту, підлеглих працівників для ведення власної виборчої кампанії;

·    офіційна підтримка органами державної влади певних суб'єктів виборчого процесу;

·    одержання певними кандидатами чи політичними партіями достовірної закритої аналітичної інформації від органів державної влади про перебіг виборчого процесу.

Можна впевнено сказати, що один крок вперед у застосуванні адміністративного ресурсу означає два кроки назад у процесі побудови в Україні демократичного політичного режиму, тому ми повинні навчитися нейтралізовувати дане явище.

Загалом можна виділити такі способи нейтралізації адміністративного ресурсу:

1.   Висвітлення у ЗМІ кожного конкретного випадку використання адміністративного ресурсу. Крім того, ЗМІ повинні здійснювати моніторинг виборчої кампанії щодо застосування адміністративного ресурсу, щодо фінансування виборчого процесу. Результати моніторингу повинні постійно висвітлюватися у ЗМІ.

2.   Вдосконалення законодавства, яке регулює виборчий процес, що дозволить більш чітко контролювати всі етапи виборчої кампанії та результати голосування. Таке покращення законодавства унеможливить використання владою законодавчих прогалин для застосування адміністративного ресурсу. Також у законодавстві повинно бути чітко визначено юридичну відповідальність за використання адміністративного ресурсу. Тут найкращим механізмом було б створення прециденту притягнення чиновників до кримінальної відповідальності за здійснення адміністративного ресурсу, що стало б застереженням для інших.

Однак законодавча заборона на використання адміністративних важелів впливу все ж таки не може повністю нейтралізувати дію адміністративного ресурсу, оскільки суб’єкти виборчого процесу від влади в будь-якому випадку матимуть стартову перевагу. Крім того, досить часто дуже важко виявити і довести, що мало місце порушення законодавства під час виборів.

3.  Залучення до роботи дільничних виборчих комісій спостерігачів від громадських організацій, міжнародних спостерігачів, створення мобільних бригад, які можуть швидко реагувати на повідомлення про порушення виборчого законодавства.

4.   Активна протидія політичних партій (блоків) та кандидатів використанню адміністративного ресурсу, фіксування ними порушень законодавства  на протязі всього періоду виборчого процесу та звернення до юрисдикційних органів у разі виявлення відповідних порушень.

Досвід показує, що у тому регіоні, де існує велика кількість політичних партій, які ведуть активну конкурентну боротьбу між собою, роль адміністративного ресурсу не є вирішальною. Тут важливішою є підтримка ЗМІ.

5.  Розвиток незалежних, незаангажованих ЗМІ та свободи слова, створення потужних інформаційних джерел, які можуть прорвати інформаційну блокаду, що створює державна влада.

6.  Усвідомлення політиками того факту, що зменшення ролі адміністративного ресурсу знаходиться у сфері їхніх стратегічних інтересів, оскільки політична ситуація часто змінюється і тому навіть ті, „хто ще вчора почувався в цілковитій безпеці під прихистом „адмінресурсу”, під час виборів ризикують опинитися у вельми невиграшному становищі”[3].

7.   Проведення паралельного підрахунку голосів одразу після завершення процедури голосування.

Але коли обираються методи боротьби з адміністративним ресурсом, то “в кожному випадку відповідні технології та стратегії формуються під конкретну виборчу компанію і форми використання адміністративного ресурсу"[6]. Тобто, способи і сама можливість нейтралізації адміністративного ресурсу багато в чому залежать від того, наскільки активним є його використання та які технології застосовує влада.

Одже, під адміністративним ресурсом з одного боку розуміють здатність органів державної влади впливати на політичний процес, виконувати свої функції. В цьому розумінні адміністративний ресурс набуває нейтрального значення, яке є характерним для демократичних країн. З іншого боку адміністративний ресурс – це незаконний вплив органів державної влади на виборчий процес, що є анормальним явищем для демократичної держави, з яким треба боротися, активно йому протидіяти.

 

1.  Баликов С. Передвиборна арифметика в Україні: з адмінресурсом два на два завжди п’ять. – Доступний з: < http: //www.ucipr.kiev.ua/ ukrainian/epicenter/14/006.html >.

2.  Дуда А. Адміністративний ресурс як фактор політичної боротьби на парламентських виборах 2002 року. – Доступний з: < http: //www.spa. org.ua/vis/1/3.html >.

3.  Звіт за результатами фокус-групового дослідження „Використання „адміністративного ресурсу” під час виборчої кампанії 2002 року”: УНЦПД. – 2002, 15 лютого. – Доступний з: < http: //www.ucipr.kiev. ua/Ukrainian/adminresurs/ 002.html >.

4.  Малкин Э., Сучков Э. Основы избирательных технологий. – М., 2002. – 448 с.

5.  Хмара С. Опозиційний рух не захлиснувся – він іде на вибори // Україна Молода. - 2001, 6 листопада.

6.  Що таке адміністративний ресурс? Запитання „Дня” / Підготував Д.Жиренко // День. – 2001, 9 серпня. – № 141.

 

Олександр Хоруженко, Олег Медуниця

Вогнем і мечем: адмінресурс на електоральному полі Сумщини

у 2002 році

 

Адміністративний ресурс  –  політологічний термін, що вживається для пояснення використання органами державної влади та місцевого самоврядування чи кандидатами в народні депутати, що є державними службовцями, своїх повноважень для досягнення політичних чи корпоративних інтересів шляхом порушення норм чинного законодавства.

Словосполучення “адміністративний ресурс” з’явилося у період президентської виборчої кампанії 1999 року, владну “мобілізацію” відносно суспільства показало під час проведення референдуму 2000 року, і складається з двох складових  –  “керованості” керівних кадрів та їх здатності мобілізувати голоси на виборах, використовувати “тіньові” механізми підрахунку голосів.

Найбільш небезпечно, що “він” зараз розцінюється не як ресурс – можливість, а як цінність.

Є декілька “його” складових. Одна  –  суто організаційна, яка на першому місці, тобто використання місцевого керівництва, від рівня області до рівня району. Як правило, тут мається на увазі  виконавча вертикаль та виробничі підприємства, здатність впливати керівництва на трудові колективи і на окремих виборців, аж до тіньового тиску. Також в цей список входить організаційне заважання діяльності конкурентів, тобто не надання приміщень, можливості появи в підконтрольній пресі.

Другий компонент  –  безпосередній вплив адмінресурсу на місцях на підрахунок голосів, аж до маніпуляцій.

Третій компонент  –  суто психологічний. Він розрахований на високий феодальний авторитет місцевого керівництва в регіонах. А враховуючи те, що “феодальні настрої”  посильнішали після 1999 року, коли Київ, фактично, віддав “на відкуп” представникам виконавчої вертикалі ситуацію в регіоні, послабив інформаційний контроль  –  за два роки відродилася атмосфера 70-их. На цю атмосферу і на таку “феодальну психологію” і розраховують учасники передвиборчих перегонів, коли говорять, що вони використовують адмінресурс.

Звичайно, виборець 2002 року не був так сильно субординований, як це було в 1999 році, бо вибір буде набагато ширшим, а от соціально-психологічна ситуація, на жаль, майже не змінюється: “політичне насильство” над українцями під час президентських виборів і сьогодні ще дається взнаки.

 На поч. 2002 року, в Сумській обласній державній адміністрації, під тиском керівництва були взяті заяви про звільнення з роботи за власним бажанням у заступників ОДА, керівників управлінь, голів райдержадміністрацій, чиновників інших категорій. Щоб ці заяви не були підписані губернатором В.Щербанем, чиновники мали виконати одну умову: блок “За єдину Україну” та підтримувані ним кандидати в депутати усіх рівнів мають здобути перемоги на виборах в останній день березня. Звичайно, така практика активізації роботи з виборцями в Україні не нова. Як і не можна назвати новітніми технологіями, які почали впроваджувати регіональні чиновники для збереження своїх посад. Володимир Щербань, виступаючи на презентації “харчоблоку”, чітко окреслив сценарій, за яким будуть відбуватися виборчі перегони в області. “І за ці 50 днів я б не хотів, щоб були суперечки, щоб були якісь драчки політичні. Я хотів би, щоб дійсно ми виважено підійшли на цих виборах і щоб перемога була за нами!” .

Але відповідь на питання, для чого порушувати закон таким впливовим політгрупам, коріниться в самій їх природі. Справа в тому, що життєдіяльність та фінансовий стан цих “політичних генералів” залежить не від “широкої підтримки” народу та членських внесків, а від можливостей на всіх щаблях влади служити посередником між бізнес-структурами та органами влади. Саме тому такі речі як програма, ідеологія, інтереси того чи іншого суспільного класу, чітке визначення свого місця в політичній архітектурі та ставлення до дій влади  –  для цих партій цілком відносні та непринципові.

Більше того, за великим рахунком, ці партії є віртуальними, середовищем їх життя став інформаційний простір  –  переважно це регіональне TV, радіоефір, комунальні газети, вуличні бігборди та інші інформаційні носії. Вони існують майже цілком в масовій свідомості, діють засобами маніпуляції нею і великою мірою нагадують “інформаційні віруси”, які розладнують “робочі програми” суспільства, блокують діалогові механізми в ЗМІ. Як і належить добре виготовленому вірусу, вони прості в організації і оптимальні в застосуванні, а також найбільш схильні до використання брудних технологій з широким залученням компромату. Програми та установи для них мають суто ритуальне значення, а наявність мобільних команд профспеців практично унеможливлює розколи з ідеологічних причин.

Сумська область зараз  –  це європейський феодалізм епохи первинного нагромадження. У нас полюбляють проводити аналогію України і Франції. Ось Франція епохи Бурбонів(17-18 ст.): парижський двір, фаворити, відкупщики та банкіри, феодальна “фронда”, провінційна знать, дрібне дворянство та міста, які постійно апелюють до короля в пошуках захисту від утисків олігархів та чиновництва, парламент в стані хронічного бродіння під контролем короля... Для повноти аналогії було б доцільно ввести офіційну плату за патент держслужбовця та прийняти закон про полєтту(податок з чиновника  –  який-небудь 1% на рік від ціни патенту).

У нас зараз також сформована феодальна, вассалітетна система суспільного панування, побудована не на обміні, не на плановому перерозподілі, а на експропріації ресурсів на користь владних угруповань, і ця модель накладає глибокий відбиток на всю мережу суспільних відносин, в тому числі  –  це яскраво проявляється під час виборів. 

Для кращого наочного сприйняття блоку в 2002 році, вітрини всіх магазинів, аптек, стенди в гуртожитках та на підприємствах прикрашалися його символікою. При цьому працівники отримали недвозначну вказівку, щоб плакатів та листівок конкурентів блоку “За є...у” й близько не було. Щось подібне усвоїли й головні редактори районних газет(до речі, комунальної форми власності), де хоча й не всі розділяють любов до влади, але друкували позитивну інформацію про блок.

Вражала “розкрутка” кандидата на посаду міського голови, під час виборів 2002 року, Анатолія Бондаря. Так, ще не будучи зареєстрованим, але підтримуваний регіональною владою, цей кандидат розпочав активну виборчу кампанію. Через три тижні його послужний список складався з більш ніж 40 зустрічей з виборцями на підприємствах, в лікарнях та школах, бібліотеках та вузах. Всі зустрічі відбувалися в робочий час. Натомість, його конкурентам, подібні зустрічі(навіть, в передбачений законом час) категорично заборонялися керівниками вищезгаданих установ.

Ще вражаюча картина склалася з сумськими студентами, яким давали відпустку до 31 березня 2002 року, необхідний агітаційний матеріал, а також запевнення, що з сесією великих проблем не буде і відправляли в райцентри та села області, звідки ті приїхали здобувати знання, безкоштовно нести “єд”ино  “правдиве слово”. Так, зокрема, з СумДПУ було “мобілізовано” бл. 300 чол., з СНАУ  –  бл. 400 чол.(в тому числі й на агітацію за ректора О. Царенка, який балотувався по округу №159 до ВР України). Хто не дуже схильний до подібної роботи, тому нагадували про його борги, нездані заліки, інші “гріхи”.

Єдине, що хочеться додати, що, згідно ст. 157 Кримінального кодексу України(перешкоджання здійсненню виборчого права), ст. 158 (неправомірне використання виборчих бюлетенів, підлог виборчих документів або неправильний підрахунок голосів чи неправильне оголошення результатів виборів), ст. 159 (порушення таємниці голосування), а також ст. 184-1 Кодексу України про адміністративні правопорушення, визначено перелік неправомірних дій щодо порушення виборчого законодавства. Наприклад, здійснення впливу на результати голосування оцінюється максимум у 12 років вільного життя.

І, насамкінець, інформація для ... електорату(для людей, значить): зміцнення впливу груп, що використовують політичний примус, загрожує остаточним розвалом політичної схеми(яка закріплена, до речі, Конституцією України) та появою політики “олігархічного етапу”.